Доклад заместителя председателя Алтайского краевого Совета народных депутатов, доктора юридических наук, профессора С.В. Землюкова на заседании Комитета Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации по делам Федерации и региональной политике в рамках Дней Алтайского края в Совете Федерации Федерального Собрания Российской Федерации, 18 сентября 2007 года

 

Взаимодействие Совета Федерации и законодательных органов субъектов Российской Федерации при подготовке докладов о состоянии федерального и регионального законодательства

Одной из форм взаимодействия Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации и законодательных органов государственной власти субъектов Российской Федерации в законодательном процессе является подготовка Советом Федерации ежегодного доклада «О состоянии законодательства в Российской Федерации». Подготовлено уже три таких документа по итогам 2004, 2005 и 2006 года. В настоящее время в непрерывном режиме осуществляется подготовка доклада 2007 года.

Доклад о состоянии законодательства - результат коллективного творчества всех субъектов конституционного партнерства. В его подготовке принимают участие федеральные органы государственной власти, органы государственной власти субъектов Российской Федерации, научные организации.

В 2004 году доклад представлял собой попытку мониторинга федерального законодательства, осуществляемого Советом Федерации. Последующие доклады и готовящийся доклад 2007 года представляют собой уже системное осмысление правового единства Российской Федерации во взаимосвязи трех видов деятельности: нормотворчества, правоприменения и мониторинга права.

В этих докладах обозначена и еще одна важная составляющая системности правового единства Российской Федерации - это взаимосвязь федерального законодательства, регионального законодательства и нормотворчества органов местного самоуправления как трех уровней правовой системы России.

В докладе 2006 года есть раздел «Роль субъектов Российской Федерации в совершенствовании правовой системы», где содержатся положения, раскрывающие особенности и результаты законодательной и правоприменительной деятельности в субъектах Российской Федерации. В подготовке этого раздела приняли непосредственное участие законодательные органы субъектов Российской Федерации.

Мониторинг законов с подготовкой докладов о состоянии законодательства стал входить в практику законодательных органов субъектов Российской Федерации. На 2007 год подготовлены соответствующие доклады в девяти субъектах Российской Федерации, в том числе и в Алтайском крае.

Доклад «О состоянии законодательства Алтайского края» подготовлен на основании анализа законов Алтайского края, принятых депутатами Алтайского краевого Совета народных депутатов текущего (четвертого) созыва в 2004-2006 годах. В докладе предпринята первая попытка системного осмысления состояния законодательства Алтайского края и осуществления перспективного мониторинга в целях выявления пробелов законодательной базы и возможностей ее дальнейшего развития.

Доклад был представлен для ознакомления членам Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации, депутатам Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации от Алтайского края, фракциям и депутатам Алтайского краевого Совета народных депутатов, главе и заместителям главы Администрации Алтайского края, руководителям иных органов государственной власти и управления Алтайского края, руководителям органов местного самоуправления, руководству Общественной палаты Алтайского края. Доклад был обсужден на встрече с представителями краевых средств массовой информации. По каждому предложению, высказанному в докладе, была дана правовая оценка со стороны профильных комитетов Алтайского краевого Совета народных депутатов.

Структурно работа состоит из трех основных разделов:

1. Количественно-качественная характеристика законодательства Алтайского края;
2. Выявление пробелов и формулирование предложений по совершенствованию законодательства Алтайского края в соответствии со сферами правового регулирования;
3. Выдвижение предложений по систематизации законодательства Алтайского края.

В первом разделе приводится оценка результатов законодательной деятельности Алтайского краевого Совета народных депутатов в период с 2004 по 2006 годы. Статистические данные репрезентировались посредством применения комбинированного количественно-качественного подхода, который включал в себя следующие элементы:

а) количественная характеристика законодательства Алтайского края за 2004-2006 годы; при этом выделялись вновь принятые базовые законы и законы о внесении изменений в действующее законодательство;

б) качественная характеристика деятельности законотворчества оценивалась посредством анализа трех показателей: результатов деятельности надзорных органов по контролю за законностью правовых актов, т.е. подвергались анализу акты прокурорского реагирования, экспертные заключения Управления Министерства юстиции Российской Федерации по Сибирскому федеральному округу, и анализировалась собственно деятельность законодательного органа власти по внесению изменений и дополнений, которыми устранялись допущенные ранее ошибки или неточности при принятии законов;

в) выявление приоритетов в правотворческой деятельности по сферам нормативного регулирования позволило дать конкретное представление о направлениях развития законодательства Алтайского края;

г)  определение степени активности субъектов права законодательной инициативы, в том числе постоянных комитетов законодательного органа в целях выстраивания рейтинговой системы работы инициаторов законопроектов.

Работа с законодательной базой проводилась на основании реестра нормативных правовых актов, утвержденного постановлением Алтайского краевого Совета народных депутатов «О систематизации и кодификации нормативных правовых актов Алтайского края».

Таким образом, предлагаемый подход позволил охватить законодательный процесс в четырех взаимозависимых проекциях: через количество принятых законов были отражены приоритеты правового регулирования, выстроены рейтинги субъектов права законодательной инициативы, и на основании полученных количественных данных были выявлены качественная характеристика принятых законов, проблемы и перспективы развития законодательства Алтайского края.

Во втором разделе доклада нормативная правовая база анализировалась с позиций пробелов законодательства Алтайского края.

В целях достоверного установления пробельности законодательства применялся следующий подход:

во-первых, был установлен круг действующих региональных законов с разбивкой по сферам правового регулирования;

во-вторых, было проведено соотнесение региональных норм с действующими нормами федерального законодательства с точки зрения полноты реализации соответствующих полномочий субъектом;

в-третьих, на этой основе был определен круг общественных отношений, требующих правового регулирования в регионе и подготовлены предварительные предложения по выявленным пробелам в действующем законодательстве Алтайского края;

в-четвертых, было проведено сопоставление отдельных законов Алтайского края с соответствующими законами иных субъектов Российской Федерации в целях установления степени проработанности данной нормы на региональном уровне;

в-пятых, было проведено согласование предложений по устранению выявленных пробелов в действующем законодательстве с соответствующими субъектами права законодательной инициативы Алтайского края.

Раздел третий доклада обосновывает тезис о том, что систематизация законов позволит:

определить состояние законодательства и объективно оценить результаты работы законодательного органа;

выявить полноту законодательного обеспечения и имеющиеся пробелы;

достичь более четкого правого регулирования;

повысить качество нормативных правовых актов.

При этом законодательный процесс должен включать следующие этапы:

     1) разработка концепции правового регулирования в определенной сфере;

     2) разработка и принятие базового закона;

     3) разработка и принятие специальных законов для регулирования конкретных правоотношений;

     4) разработка и принятие целевых программ для обеспечения реализации как базового, так и специальных законов;

     5) экспертиза проектов законов.

Основным результатом проведенной работы явились предложения, внесенные в План законопроектной, контрольной и организационной деятельности Алтайского краевого Совета народных депутатов на второе полугодие 2007 года по разработке и принятию некоторых наиболее значимых законопроектов.

Доклад «О состоянии законодательства Алтайского края» положил начало системному мониторингу законодательства в Алтайском крае, способствовал активизации субъектов права законодательной инициативы, нашел практическое применение в деятельности законодательного органа Алтайского края.

Тем не менее, мы понимаем, что предстоит еще очень много сделать для развития правового мониторинга в целях подготовки региональных докладов на высоком профессиональном уровне. Подготовка докладов в субъектах Российской Федерации требует серьезной методологической, правовой, организационной основы. И здесь требуется совместная работа, взаимодействие Совета Федерации и законодательных органов субъектов Российской Федерации.

На чем должно основываться это взаимодействие? По нашему мнению, оно должно основываться на четком понимании и принятии двух тезисов.

Первый тезис основан на существовании трех неразрывно взаимосвязанных уровней законодательства Российской Федерации - федерального, регионального и местного. Это конституционное положение должно лежать в основе законотворческого процесса соответствующего уровня. К сожалению, данное правило реализуется пока только на уровне федерального законодательства. На страже интересов федерации стоит прокуратура, юстиция и другие органы. Принятие федеральных законов, нарушающих права субъектов Российской Федерации, принятых без согласования с ними - не такое уж и редкое явление. И здесь свое слово должен сказать Совет Федерации как палата представителей регионов.

Второй тезис, на котором следует основывать взаимодействие, вытекает из первого. В соответствии с тремя уровнями власти в Российской Федерации и тремя уровнями законодательства существует трехуровневая система полномочий. Тенденция передачи полномочий от одного уровня к другому должна сопровождаться передачей не только финансовых полномочий, но и полномочий в сфере правового регулирования. Иначе возникает правовой вакуум, и, соответственно, дезорганизация той или иной сферы правоотношений. При этом складывается ситуация, когда полномочия переданы, а правовое регулирование отношений, возникающих в связи с реализацией этих полномочий, осталось незакрепленным. Примеров много - Лесной кодекс Российской Федерации, Земельный кодекс Российской Федерации и так далее. И в этом случае требуется взаимодействие с Советом Федерации как с палатой представителей регионов.

Теперь конкретно о формах взаимодействия, которые необходимо применять при подготовке ежегодного доклада о состоянии законодательства в Российской Федерации и докладов субъектов Российской Федерации.

1. По нашему мнению, доклады субъектов Российской Федерации о состоянии законодательства должны стать составной частью доклада Совета Федерации. Доклад - это не только анализ состояния законодательства, но и процесс совершенствования как федерального, так и регионального законодательства. И как один из результатов такой формы совместного доклада - реализация Советом Федерации тех законодательных инициатив, которые в первую очередь обозначены в докладах субъектов Российской Федерации. Это одна из основных составляющих нашего взаимодействия.
2. Участие субъектов Российской Федерации в подготовке доклада показывает динамику развития не только федерального, но и регионального законодательства. При этом в правоприменении должны быть учтены следующие элементы, которые определяют эффективность реализации закона: структурные, функциональные, нормативные, социально-психологические. Без учета комплекса указанных элементов закон работает плохо.
3. Очень важно выработать стандартные подходы к подготовке докладов в субъектах Российской Федерации. На сегодняшний день единых подходов пока еще нет. Необходимо совместно разработать и предложить субъектам Российской Федерации единую методику анализа законодательства, выявления в нем пробелов, выдвижения законодательных предложений и т.д.

Думается, что следование приведенным выше тезисам и внедрение в практику названных форм взаимодействия позволит наполнить актуальным и перспективным содержанием как доклад о состоянии законодательства Российской Федерации, так и доклады ее субъектов.