Тезисы доклада на конференцию в ЦБ 24 окт 2006 г.

 

О ПЕРВООЧЕРЕДНЫХ ЗАДАЧАХ АЛТАЙСКОГО КРАЕВОГО СОВЕТА НАРОДНЫХ ДЕПУТАТОВ ПО СОВЕРШЕНСТВОВАНИЮ БЮДЖЕТНОЙ ПОЛИТИКИ В СВЕТЕ РЕАЛИЗАЦИИ ПОСЛАНИЯ ПРЕЗИДЕНТА НА 2007 ГОД

С.В. Землюков, доктор юридических наук, профессор, заместитель председателя Алтайского краевого Совета народных депутатов

В мае текущего года Президент озвучил свое Бюджетное послание Федеральному Собранию Российской Федерации на 2007 год. Этот программный документ играет направляющую роль для органов государственной власти субъектов Российской Федерации в области бюджетной политики.

Необходимо отметить, что реализация Бюджетного послания сопровождается существенным расширением круга полномочий в вопросах осуществления социально-экономической политики органов государственной власти субъектов и органов местного самоуправления, закрепленных в Федеральном законе от 31.12.2005 г. № 199-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием разграничения полномочий».

Анализ Послания Президента на 2007 год позволяет выделить общие для дальнейшего развития бюджетной политики региона предпосылки: (1) необходимость рассматривать бюджетирование как особый вид инвестиционной деятельности органов государственной власти; (2) государственные финансы - не единственное средство социально-экономического развития страны и ее регионов, следует привлекать и иные источники финансирования в тем сферах, где это возможно; (3) важен объем финансирования, но более важно «умение правильно выбрать приоритеты».

Процесс реформирования государственных финансов в Алтайском крае развивается в соответствии с ключевыми положениями Послания Президента и в контексте с Концепцией реформирования региональных финансов, утвержденной распоряжением Администрации края в октябре 2005 года. Поскольку Алтайский край вошел в число победителей конкурса на получение субсидий из Фонда реформирования региональных и муниципальных финансов, на его территории началась активная реализация этой Концепции.

Заявленные цели Концепции - создание условий для устойчивого социально-экономического развития Алтайского края; повышение эффективности управления региональными финансами в Алтайском крае; повышение эффективности использования бюджетных средств.

Поэтому все рассматриваемые ниже первоочередные задачи, стоящие перед органами государственной власти Алтайского края, не только вытекают из президентского Послания, но и учтены в данной Концепции, а также заложены в базовом законе Алтайского края от 11.11.2005 № 98-ЗС «О бюджетном устройстве, бюджетном процессе и финансовом контроле в Алтайском крае» и принятом в последствии законе Алтайского края от 6 мая 2006 г. «О внесении изменений в некоторые законы Алтайского края в связи с реформированием финансов Алтайского края».

Первая задача выражается в обеспечении перехода от управления затратами к управлению результатом. Бюджет Алтайского края - в целом затратный, поскольку доля собственных доходов в общем объеме поступлений в краевой бюджет составляет 10,4 млрд. руб. или всего 40% всех доходов. Остальная сумма в виде субвенций и дотаций поступает из федерального бюджета. При этом характер бюджетных расходов имеет ярко выраженную социальную направленность. На финансирование социальной сферы в текущем году направлено более 17 млрд. руб., что на 20% больше, чем в 2005 году. Однако каких-либо убедительных социально-ориентированных результатов увеличение расходов не принесло. Поэтому переход к управлению результатом предполагает решение трех основных проблем:

• стимулирование программ, которые обеспечивали бы условия для самореализации гражданина и позволяли ему самостоятельно зарабатывать. Главный принцип: в 2-3 раза больше, по сравнению с денежными пособиями, средств нужно тратить на профессиональную подготовку, переподготовку и трудоустройство. Не снижая социальной поддержки населения, делая ее более эффективной, необходимо переходить от выплаты пособий к обеспечению достойного заработка;
• необходимо развитие программы - и в этом состоит задача органов власти региона и органов власти местного самоуправления, направленной на вывод заработной платы из тени;
• фокусом деятельности органов власти должна выступать адресность социальной помощи. Социальная помощь должна предоставляться только тем, кто в ней нуждается и самостоятельно не может зарабатывать деньги, а не по официальным показателям доходов семьи.

Для достижения этих целей государство в лице органов государственной власти должно стать мощнейшим активным экономическим субъектом, выполнять функцию контроля, стимулирования, организовывать и поддерживать хозяйствующие субъекты, способные стать локомотивами экономического роста.

Одним из серьезных препятствий на пути к повышению результативности видятся походы, которыми зачастую пользуются получатели бюджетных средств - руководители муниципальных образований. Этот подход выражается в том, что два уровня муниципальной власти - район и поселение, имея право по закону передавать друг другу полномочия, перераспределяют их по схеме, действовавшей до вступления в силу новой редакции закона № 131-ФЗ, избегают исполнения новых требований федерального законодательства. Таким образом, муниципальные образования продолжают жить «по старинке», пытаясь и дальше управлять затратами.

Вторая задача состоит в стимулировании собственного финансового потенциала бюджетов всех уровней.

Так, приоритетным направлением пополнения доходной части бюджета Алтайского края является повышение темпов роста неналоговых поступлений. Наиболее реалистичными и рентабельными видятся два пути.

Во-первых, разработка и принятие на уровне Алтайского краевого Совета народных депутатов нормативных правовых актов, регламентирующих осуществление комплекса мероприятий по оптимизации структуры объектов права собственности Алтайского края на ближайшие годы.

Во-вторых, разработка и принятие нормативных правовых актов, разрешающих отчуждение краевого имущества, не обеспечивающего выполнение государственных функций Алтайским краем.

Первые шаги по упорядочиванию отношений в области управления и распоряжения государственной собственностью Алтайского края уже сделаны. В сентябре 2006 года был принят и действует закон Алтайского края, регулирующий эти правоотношения.

До сих пор главным принципом при утверждении краевого бюджета был «принцип затыкания дыр» в целях поддержания приемлемого уровня жизни населения за счет дотаций и субсидий. Это не стимулирует развитие отраслей экономики, обеспечивающих наполнение доходной части бюджета.

Поскольку при формировании бюджета заложен принцип уравниловки, а не стимулирования, результатом такой бюджетной политики выступает отсутствие заинтересованности глав муниципальных образований в развитии бюджетного потенциала и увеличении доходной части бюджета своих территорий.

Действующая схема распределения дотаций не способствует снижению иждивенчества на местах и повышению мотивации муниципальных образований к развитию собственной доходной базы.

Настроившись на финансовую помощь из краевого бюджета, некоторые руководители органов местного самоуправления не придают большого значения своим обязанностям по организации собирания местных налогов, установленным 131-ым федеральным законом о местном самоуправлении.

При общей положительной динамике собираемости региональных и местных налогов в 2006 году по сравнению с предыдущим годом остается нерешенной главная задача - расширение налогооблагаемой базы, что позволит достичь 100-процентного результата и даже превысить его.

Краевой Совет воспринимает данную ситуацию критически. Депутаты уверены в том, что в данном случае может быть только одно решение - кропотливая работа местных властей с предпринимателями и населением. Среди муниципальных образований есть примеры успешной деятельности местных властей в области налогообложения.

Взятый в крае курс на стимулирование собственного финансового потенциала бюджета не означает «шоковую терапию» для муниципалитетов. Напротив, названная Концепция закладывает начала нового подхода к выравниванию уровня бюджетной обеспеченности муниципальных образований. В соответствии с этим положением объем бюджетной помощи из края должен определяться не по фактически получаемым муниципальным образованием налогам и иным доходам, а по потенциальному объему доходной части местного бюджета с учетом уровня социально-экономического развития территории. Здесь важную роль будут играть программы социально-экономического развития муниципалитетов. Такие программы должны содержать перспективные расчеты уровня доходов и расходов, определять направления вложения финансовых средств, ожидаемые социально-экономические результаты таких вложений, определение порядка распоряжения имуществом и прочее.

Стремясь повысить уровень собственных доходов местных бюджетов край закрепил на долгосрочной основе единые нормативы распределения налоговых доходов, которые подлежат зачислению в бюджеты городов и районов.

Реализации норм 131-ого закона, направленных на реформирование системы местного самоуправления, требует предоставление надежной финансовой поддержки муниципалитетам. В ходе рабочих встреч по вопросу краевого бюджета 2007 года неоднократно отмечалось, что для увеличения объемов финансовой помощи местным бюджетам необходимо разработать и принять нормативные правовые акты, устанавливающие порядок формирования и расходования средств краевых фондов муниципального развития и софинансирования социальных расходов.

Третья задача - повышение качества государственных социальных услуг. Эта задача органически связана с тезисом о необходимости управлению результатами перераспределения финансов. И здесь мы сталкиваемся с проблемой отсутствия единого мерила, какого-то поддающегося количественному измерению общего стандарта государственных социальных услуг.

Еще с 1999 года после вступления в силу Федерального закона № 159-ФЗ «О введении в действие Бюджетного кодекса Российской Федерации» обозначался вопрос о введении в действие федерального закона о государственных минимальных социальных стандартах и позже обсуждался неоднократно в ходе всевозможных совещаний и круглых столов. Поставленная задача до настоящего времени не решена. Поэтому для введения в действие положений Бюджетного кодекса о нормативах финансовых затрат на предоставление государственных или муниципальных услуг требуется экстренное принятие рамочного федерального закона «О государственных минимальных социальных стандартах», предусматривающего модельный единообразный нормативно-правовой метод формирования бюджетов, при котором расходные полномочия рассчитываются на основе минимальных государственных социальных стандартов.

Между тем, естественный процесс перерастания количества переданных полномочий в качество предоставляемых гарантий посредством этих полномочий отсутствует, что делает практически невозможным реальный обсчет расходов муниципальных бюджетов, действительно необходимых для надлежащего предоставления гарантий гражданам. Результат - исполнение каждым муниципальным образованием своих обязательств в различных объемах, что является нарушением единых на всей территории Российской Федерации конституционных прав граждан.

Четвертая задача - и это требование Президента - освоение стратегий бюджетного планирования на среднесрочную перспективу. Этот шаг должен иметь решающее значение для многих законов, исполнение которых целиком и полностью требует вложение бюджетных средств. Отсюда повышенные требования к качеству этих нормативных правовых актов. В рамках сравнительно долгосрочного планирования законодатель будет «связан» необходимостью более ответственно походить к разработке и принятию законов, требующих бюджетного финансирования. Важнейшая цель - придание законодательству стабильности, т.к. только этот критерий позволит реализовать социально-экономические проекты, рассчитанные на среднесрочную перспективу и далее.

Сегодня наблюдается ситуация, при которой закон или какая-либо норма существует, но не действует. Так, при принятии закон Алтайского края «О компенсационных выплатах на питание студентам и обучающимся в краевых государственных, муниципальных общеобразовательных учреждениях, в учреждениях начального профессионального и среднего профессионального образования, нуждающимся в социальной поддержке» заведомо не был обеспечен финансированием из краевого бюджета. Это типичный пример «законодательного мусора», которым усеяно наше правовое поле. Поэтому необходимо решиться на упразднение заведомо невыполнимых законов или их части, а взаимосвязи законов можно достичь только принятием одного «коренного» закона, преодолев раздробленность норм.

Во избежание подобных ситуаций в будущем задача законодателя видится в организации мониторинга всех процедур прохождения закона в законодательном процессе - от рассмотрения концепции нового законопроекта с точки зрения прогнозирования и моделирования последствий будущего закона до момента вступления в силу, и жизни закона вне этого процесса - при его реализации вплоть до отмены.

Однако наметились и позитивные тенденции. В текущем году Алтайским краевым Совет народных депутатов было принято постановление «О приоритетных направлениях социально-экономического развития Алтайского края на 2006-2008 годы», а во исполнение этого решения краевая Администрация постановлением утвердила план действий органов исполнительной власти Алтайского края по реализации приоритетных направлений социально-экономического развития края на тот же период.

Пятой задачей является содействие федеральным органам власти в реализации приоритетных национальных проектов, в связи с чем предстоит принять ряд целевых программ, которые так или иначе задействованы в реализации приоритетных национальных проектов на территории края, в соответствии с условиями конкретного национального проекта с позиции достижения конечных результатов. Так, сегодня уже действуют целевые программы «Кадровое обеспечение агропромышленного комплекса Алтайского края на 2006-2010 годы» и «Обеспечение жильем или улучшение жилищных условий молодых семей в Алтайском крае» на 2004-2010 годы», которые призваны усилить действие национальных проектов в области АПК и доступного жилья. В ближайшее время следует уточнить и при необходимости внести изменения и дополнения в действующие программные документы нашего региона и планы работы по их реализации, с учетом системной связи приоритетных направлений государственной политики Российской Федерации, изложенных в посланиях Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации на 2004, 2005 и 2006 годы. Полным ходом идет аналитическая работа по подготовке перечня первоочередных нормативных правовых актов федерального уровня, необходимых для реализации приоритетов посланий Президента Российской Федерации, отсутствие которых сдерживает принятие нормативных правовых актов уровня региона.

В контексте задачи по налаживанию процесса реализации общероссийских приоритетных проектов на территории края актуализируется дополнительная задача - реализация региональных приоритетных проектов.

Исходя из положений Бюджетного послания Президента, органы государственной власти Алтайского края определились с региональными приоритетами бюджетной политики в 2007 году.

Предполагается, что в следующем году сохранятся существующие формы поддержки сельскохозяйственного производства и реального сектора экономики, направленные на модернизацию промышленного и сельскохозяйственного оборудования, развитие малого предпринимательства в виде субсидирования части банковской процентной ставки, субсидирования налога на имущество для дальнейшего повышения инвестиционной активности в Алтайском крае, развития региональной экономики, роста эффективности инвестиций, привлечения банковских ресурсов.

Необходимо подчеркнуть, что национальные проекты рассматриваются как инвестирование государственных капиталов в перспективные направления, которые способны принести в будущем солидные социально-экономические дивиденды.

Поскольку проект федерального бюджета на 2007 год предусматривает значительные увеличения государственных расходов инвестиционного характера, проект краевого бюджета не может не соответствовать заявленным ориентирам.

В 2006 году краевой Совет принял ряд краевых целевых программ, предусматривающих государственную помощь различным областям экономики и социального сектора края. Среди них комплексная программа профилактики правонарушений в Алтайском крае на 2006-2008 годы, краевая целевая программа «Повышение безопасности дорожного движения в Алтайском крае в 2006-2012 годах», программа «Развитие промышленного производства в Алтайском крае на 2006-2008 годы» и другие.

Однако ни одна из принятых программ не является по-настоящему инвестиционной, поскольку это все программы, основанные на безвозвратном или безвозмездном вложении финансов. Поэтому перед органами государственной власти стоит задача разработки программ инвестиционного типа.

Естественно, что совершенствование бюджетного обслуживания государственных обязательств списком перечисленных выше задач не ограничивается. Тесно с проблематикой оптимальных доходов и результативных расходов бюджетных средств связаны проблемы привлечения частных финансов, повышение ответственности между органами государственной власти субъекта и органами местного самоуправления, усовершенствование кадровой политики и так далее.

Общими условиями достижения поставленных задач являются:

• развитие и использование различных форм парламентского контроля за исполнением Посланий Президента и программ социально-экономического развития региона;
• подведение итогов деятельности по правовому обеспечению приоритетных направлений бюджетной политики, которые должны включаться отдельным пунктом в ежегодный доклад о состоянии законодательства в Алтайском крае на основе мониторинга законодательства и правоприменительной практики.
• информирование населения о ходе реализации Посланий Президента, приоритетных национальных и региональных проектов.